| Beleidsvorming |
Het Beleidsvormingsproces
Het ontwerpen van beleid kan geïnterpreteerd worden als het uitdenken,
beargumenteren en formuleren van een plan voor het bereiken van een
bepaald doel. Beleid moet gezien worden als een poging om een probleem
te voorkomen, op te lossen of te verminderen door doelgericht te handelen.
In deze sectie wordt een voorstel behandeld ter uitvoering en besturen van
een beleidsvormingsproces. Hiervoor zullen een serie overwegingen
worden gedaan met betrekking tot de meest gangbare opvattingen en
grondslagen over het onderwerp. Het patroon dat gevolgd zal worden is
afgeleid uit de leerstellingen van prof. Dr. A. Hoogerwerf (1998),
uitgewerkt in zijn boek ‘Het Ontwerpen van Beleid, een handleiding voor
de praktijk en resultaten van onderzoek’ (hfdst. 1, p13-17).
Het ontwerpen van een beleid is een denkproces, dat deel uitmaakt van
een proces, dat wil zeggen van een verloop van handelingen en beïn-
vloedingen met het oog op het bereiken van een bepaald resultaat.
In het denkproces speelt informatie een belangrijke rol. Tegelijk neemt
naast het denkproces de machtsuitoefening door relevante partijen een
belangrijke plaats in. Het denkproces en de machtsuitoefening zijn nauw
met elkaar verbonden. Zij kunnen in de tijd met elkaar samenvallen of op
elkaar volgen, maar zij beïnvloeden elkaar voortdurend. Het welover-
wogen ontwerpen van een beleid is belangrijk, omdat daardoor de kans op
een mislukking kan worden verkleind. Bovendien zal de beleids-
ontwikkelaar met een weloverwogen ontwerp zijn beleid duidelijker
kunnen verantwoorden en evalueren.
Het ontwerpen van beleid is op zichzelf geen wetenschappelijk werk, maar
politiek of bestuurlijk werk. Men kan echter wel van wetenschappelijke
kennis gebruik maken. Voor zover dat gebeurt, is het ontwerpen als
wetenschapstoepassing op te vatten. Bij het ontwerpen van beleid wordt
tegelijk gebruik gemaakt van kennis die voorkomt uit ervaring,
beleidsdocumenten, overleg en maatschappelijke signalen.
De vraag die zich voordoet is aan welke eisen een beleid moet
beantwoorden. Wat is een goed beleid? Het antwoord op de vorige vraag
toont dat men tot de breed gesteunde kwaliteitseisen voor beleid de
'rationaliteit' en de 'legitimiteit' rekent.
'Rationeel' is een beleid naarmate de argumentatie waarop het beleid
berust houdbaar is. De argumentatie kan onderscheiden worden in
argumenten in termen van doeleinden en middelen (finale argumenten),
van waarden en normen (normatieve argumenten) en van oorzaken en
gevolgen (causale argumenten). Het begrip rationaliteit omvat hier dus
niet alleen de doelrationaliteit, dat wil zeggen de doelgerichtheid,
doeltreffendheid en doelmatigheid, maar ook de waardenrationaliteit en
het empirisch-causale denken.
Legitiem is een beleid naarmate het aanvaardbaar is voor de
betrokkenen. Tot de betrokkenen behoren niet alleen de voorbereiders,
bepalers en uitvoerders van het beleid, maar tevens de leden van de
groepering waarop het beleid zich richt (de doelgroep). Dit betekent
derhalve bij veel overheidsbeleid, de bevolking als geheel. De aan-
vaarding kan berusten op een oordeel over de inhoud, het proces of de
effecten van het beleid. Zij komt tot uiting in steun in de vorm van een
positieve opvatting, houding of gedraging ten aanzien van dat beleid.
In het proces van het ontwerpen van een beleid kan men verschillende
deelprocessen, ook wel fasen of stappen genoemd, onderscheiden.
Belangrijk is daarbij om verschil te maken tussen empirische indelingen,
die zeggen hoe het in de praktijk feitelijk toegaat en normatieve of
prescriptieve indelingen, die zeggen hoe het er behoort toe te gaan.
De klassiek geworden indelingen van stappen in de beleidsvorming zijn die
van de synoptische benadering, de incrementele benadering en de mixed
scanning.
De synoptische - dit is: een overzicht gevende - benadering tracht
beslissingen te nemen op basis van een zo volledig mogelijk overzicht van
de situatie en de beleidsalternatieven. Deze benadering wordt ook wel
rationeel-comprehensief (veelomvattend) genoemd.
De incrementele - dit is: geleidelijk toenemende - benadering gaat uit van
het stapsgewijs ontwerpen van beleid. Ergo, bij stukjes en beetjes, voort-
modderend komt het beleid tot stand.
De ‘mixed scanning’ - dit is: het gemengd speuren - is een poging tot
verzoening van de twee genoemde benaderingen.
Hoogerwerf kiest desalniettemin voor een eigen indeling van stappen in
het ontwerpproces, die overigens voortbouwt op de literatuur. Zijn
normatieve uitgangspunt betreft het streven naar een zo rationeel en zo
legitiem mogelijk beleid. Hierbij kan de empirische veronderstelling als
volgt worden samengevat: een beleid heeft een grotere kans om rationeel
en legitiem te zijn, naarmate het berust op meer betrouwbare informatie
over het beleidsprobleem, de oorzaken van de problematische situatie, de
beleidsdoeleinden, de beleidsinstrumenten, de beleidsvoering en de
beleidseffecten (kosten en baten). Dit betekent dat informatie niet de
enige relevante factor zou zijn, maar wel dat deze belangrijk is voor de
effectiviteit en legitimiteit van het beleid waarbij men zich dient te
beseffen dat rationaliteit en legitimiteit niet altijd samengaan.
Het beleidsvormingsproces zoals die bepaald is door Hoogerwerf, is
bedoeld als een normatieve benadering. Hieronder volgt een overzicht in
acht stappen die de beleidsontwerper in een beleidsplan dient uit te
werken.
1. Analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid.
2. Analyse van het beleidsprobleem.
3. Analyse van oorzaken van de problematische situatie (het causale veld-
model).
4. Formulering van het einddoel en de bijbehorende evaluatiecriteria.
5. Het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten met hun te
verwachten bijdragen aan het bereiken van het einddoel (het
voorlopige beleidsinstrumentenmodel).
6. Het ontwerpen van de organisatie en het proces van de beleids-
uitvoering.
7. Afweging van de verwachte kosten en baten van toepassing van de
mogelijke beleidsinstrumenten.
8. De uiteindelijke formulering van het beleidsontwerp, met inbegrip van
een beleidsmodel.
Voor wat betreft het management van het beleidsvormingsproces zij
opgemerkt dat de ontwerper van een beleid een individuele man of vrouw
kan zijn, zoals een ambtenaar, een politicus of een wetenschappelijke
onderzoeker, maar ook een organisatie zoals een departementale of
interdepartementale commissie, een extern adviesorgaan, een planbureau
of een adviserend onderzoekinstituut.
Samenvattend: het proces van Hoogerwerf betreft een methode ter
oplossing van een bestaand maatschappelijk probleem. De werkwijze is
inductief, analytisch en resultaatgericht. Het streven is ernaar om de
aangeboden alternatieven door betrokkenen te laten begrijpen en
ondersteunen. Het geheel moet een logische samenhang vertonen met de
feiten en de context. Het aspect van een brede ondersteuning van het
beleidsvoorstel is bijzonder belangrijk voor het slagen van het ontwerp.
Men dient tenslotte de menselijke energie en persuasief vermogen die
nodig zijn om een bepaald beleidsplan in werking te doen treden niet
onderschatten.
Het ontwerpen van beleid kan geïnterpreteerd worden als het uitdenken,
beargumenteren en formuleren van een plan voor het bereiken van een
bepaald doel. Beleid moet gezien worden als een poging om een probleem
te voorkomen, op te lossen of te verminderen door doelgericht te handelen.
In deze sectie wordt een voorstel behandeld ter uitvoering en besturen van
een beleidsvormingsproces. Hiervoor zullen een serie overwegingen
worden gedaan met betrekking tot de meest gangbare opvattingen en
grondslagen over het onderwerp. Het patroon dat gevolgd zal worden is
afgeleid uit de leerstellingen van prof. Dr. A. Hoogerwerf (1998),
uitgewerkt in zijn boek ‘Het Ontwerpen van Beleid, een handleiding voor
de praktijk en resultaten van onderzoek’ (hfdst. 1, p13-17).
Het ontwerpen van een beleid is een denkproces, dat deel uitmaakt van
een proces, dat wil zeggen van een verloop van handelingen en beïn-
vloedingen met het oog op het bereiken van een bepaald resultaat.
In het denkproces speelt informatie een belangrijke rol. Tegelijk neemt
naast het denkproces de machtsuitoefening door relevante partijen een
belangrijke plaats in. Het denkproces en de machtsuitoefening zijn nauw
met elkaar verbonden. Zij kunnen in de tijd met elkaar samenvallen of op
elkaar volgen, maar zij beïnvloeden elkaar voortdurend. Het welover-
wogen ontwerpen van een beleid is belangrijk, omdat daardoor de kans op
een mislukking kan worden verkleind. Bovendien zal de beleids-
ontwikkelaar met een weloverwogen ontwerp zijn beleid duidelijker
kunnen verantwoorden en evalueren.
Het ontwerpen van beleid is op zichzelf geen wetenschappelijk werk, maar
politiek of bestuurlijk werk. Men kan echter wel van wetenschappelijke
kennis gebruik maken. Voor zover dat gebeurt, is het ontwerpen als
wetenschapstoepassing op te vatten. Bij het ontwerpen van beleid wordt
tegelijk gebruik gemaakt van kennis die voorkomt uit ervaring,
beleidsdocumenten, overleg en maatschappelijke signalen.
De vraag die zich voordoet is aan welke eisen een beleid moet
beantwoorden. Wat is een goed beleid? Het antwoord op de vorige vraag
toont dat men tot de breed gesteunde kwaliteitseisen voor beleid de
'rationaliteit' en de 'legitimiteit' rekent.
'Rationeel' is een beleid naarmate de argumentatie waarop het beleid
berust houdbaar is. De argumentatie kan onderscheiden worden in
argumenten in termen van doeleinden en middelen (finale argumenten),
van waarden en normen (normatieve argumenten) en van oorzaken en
gevolgen (causale argumenten). Het begrip rationaliteit omvat hier dus
niet alleen de doelrationaliteit, dat wil zeggen de doelgerichtheid,
doeltreffendheid en doelmatigheid, maar ook de waardenrationaliteit en
het empirisch-causale denken.
Legitiem is een beleid naarmate het aanvaardbaar is voor de
betrokkenen. Tot de betrokkenen behoren niet alleen de voorbereiders,
bepalers en uitvoerders van het beleid, maar tevens de leden van de
groepering waarop het beleid zich richt (de doelgroep). Dit betekent
derhalve bij veel overheidsbeleid, de bevolking als geheel. De aan-
vaarding kan berusten op een oordeel over de inhoud, het proces of de
effecten van het beleid. Zij komt tot uiting in steun in de vorm van een
positieve opvatting, houding of gedraging ten aanzien van dat beleid.
In het proces van het ontwerpen van een beleid kan men verschillende
deelprocessen, ook wel fasen of stappen genoemd, onderscheiden.
Belangrijk is daarbij om verschil te maken tussen empirische indelingen,
die zeggen hoe het in de praktijk feitelijk toegaat en normatieve of
prescriptieve indelingen, die zeggen hoe het er behoort toe te gaan.
De klassiek geworden indelingen van stappen in de beleidsvorming zijn die
van de synoptische benadering, de incrementele benadering en de mixed
scanning.
De synoptische - dit is: een overzicht gevende - benadering tracht
beslissingen te nemen op basis van een zo volledig mogelijk overzicht van
de situatie en de beleidsalternatieven. Deze benadering wordt ook wel
rationeel-comprehensief (veelomvattend) genoemd.
De incrementele - dit is: geleidelijk toenemende - benadering gaat uit van
het stapsgewijs ontwerpen van beleid. Ergo, bij stukjes en beetjes, voort-
modderend komt het beleid tot stand.
De ‘mixed scanning’ - dit is: het gemengd speuren - is een poging tot
verzoening van de twee genoemde benaderingen.
Hoogerwerf kiest desalniettemin voor een eigen indeling van stappen in
het ontwerpproces, die overigens voortbouwt op de literatuur. Zijn
normatieve uitgangspunt betreft het streven naar een zo rationeel en zo
legitiem mogelijk beleid. Hierbij kan de empirische veronderstelling als
volgt worden samengevat: een beleid heeft een grotere kans om rationeel
en legitiem te zijn, naarmate het berust op meer betrouwbare informatie
over het beleidsprobleem, de oorzaken van de problematische situatie, de
beleidsdoeleinden, de beleidsinstrumenten, de beleidsvoering en de
beleidseffecten (kosten en baten). Dit betekent dat informatie niet de
enige relevante factor zou zijn, maar wel dat deze belangrijk is voor de
effectiviteit en legitimiteit van het beleid waarbij men zich dient te
beseffen dat rationaliteit en legitimiteit niet altijd samengaan.
Het beleidsvormingsproces zoals die bepaald is door Hoogerwerf, is
bedoeld als een normatieve benadering. Hieronder volgt een overzicht in
acht stappen die de beleidsontwerper in een beleidsplan dient uit te
werken.
1. Analyse van de opdracht tot het ontwerpen van een beleid.
2. Analyse van het beleidsprobleem.
3. Analyse van oorzaken van de problematische situatie (het causale veld-
model).
4. Formulering van het einddoel en de bijbehorende evaluatiecriteria.
5. Het overwegen van mogelijke beleidsinstrumenten met hun te
verwachten bijdragen aan het bereiken van het einddoel (het
voorlopige beleidsinstrumentenmodel).
6. Het ontwerpen van de organisatie en het proces van de beleids-
uitvoering.
7. Afweging van de verwachte kosten en baten van toepassing van de
mogelijke beleidsinstrumenten.
8. De uiteindelijke formulering van het beleidsontwerp, met inbegrip van
een beleidsmodel.
Voor wat betreft het management van het beleidsvormingsproces zij
opgemerkt dat de ontwerper van een beleid een individuele man of vrouw
kan zijn, zoals een ambtenaar, een politicus of een wetenschappelijke
onderzoeker, maar ook een organisatie zoals een departementale of
interdepartementale commissie, een extern adviesorgaan, een planbureau
of een adviserend onderzoekinstituut.
Samenvattend: het proces van Hoogerwerf betreft een methode ter
oplossing van een bestaand maatschappelijk probleem. De werkwijze is
inductief, analytisch en resultaatgericht. Het streven is ernaar om de
aangeboden alternatieven door betrokkenen te laten begrijpen en
ondersteunen. Het geheel moet een logische samenhang vertonen met de
feiten en de context. Het aspect van een brede ondersteuning van het
beleidsvoorstel is bijzonder belangrijk voor het slagen van het ontwerp.
Men dient tenslotte de menselijke energie en persuasief vermogen die
nodig zijn om een bepaald beleidsplan in werking te doen treden niet
onderschatten.
